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机制改革滞后 "特大镇"升格设市尚在路上
图为山东省滨州市邹平县韩店镇一角。 (资料图片)
我国有很多特大镇,已经达到中小城市的体量,但由于体制机制改革相对滞后,拖住了这些特大镇迈向城市发展的步伐。
可喜的是,已经有不少地区开始创新机制,给特大镇“升级转型”的发展机会;值得注意的是,摆在特大镇面前的不只是体制机制难题,真正走向城市化,还要迈过不少道坎——
走进浙江温州市苍南县龙港镇,映入眼帘的是宽阔的街道、高耸的大楼、密集的车流……眼前的这些似乎在提示,虽然行政管理体制仍然停留在镇级,但龙港镇已经不是人们印象中的“镇”,基本达到中等体量城市的水平。2015年,该镇的生产总值规模为226.9亿元,财政收入23.2亿元。
龙港的现象并非个案。改革开放30多年来,我国的城镇化率以每年一个多百分点不断提升,至去年年底已经达到了56.1%。我国10万以上人口镇有237个,5万以上人口镇有876个。而由于体制机制改革滞后,其发展中普遍存在“小马拉大车、大脚穿小鞋”的体制机制问题,“城市病”凸显,大城市过于集中,小城市发展乏力。
“破解城镇化中‘小马拉大车’的问题,必须推动特大镇改市,从而推动一批有特色、有竞争力、有活力的中小城市迅速成长。”国家发展和改革委员会副主任胡祖才说。
避免“小马拉大车”
目前我国特大镇发展遇到的“天花板”问题突出,体制机制障碍是我国特大镇和新型城镇化发展最明显的制约。
胡祖才说,我国特大镇人口规模大、发展速度快,必须因地制宜,通过推进体制机制创新来进一步激发特大镇发展潜力,为培育新生中小城市提供强大动力。
近年来,为进一步破解特大镇发展的体制机制障碍,我国不少地区也开展了一系列探索。
浙江省发改委副主任焦旭祥介绍说,浙江选择了36个镇作为小城市培育试点。在试点过程中,浙江深入推进强镇扩权改革,36个试点镇均拥有所在县(市、区)52%的行政审批权限,镇均实际开展综合执法事项达109项,服务周边114个乡镇。
龙港镇正是这36个试点镇之一。苍南县委书记黄寿龙告诉《经济日报》记者,苍南县根据权责对等、科学合理的原则,按照可下放、可承接的要求,由县里分批下放行政管理、行政审批、行政执法等县级权限给龙港,赋予龙港在年度用地指标、新增建设用地指标、“农转用”、土地征收征用报批、国有土地使用权的收购储备和供地审批事权等方面享有县级权限,目前已对接第一批下放的县级权限事项1395项。
吉林省发展改革委副主任褚民华告诉记者,吉林省共有建制镇429个,人口近1300万,接近全省人口的50%。吉林省的许多重点镇具有独特的区位和资源优势,但普遍存在规划水平不高、建设缺乏特色和品位、市场化运作意识不强等问题。同时,这些城镇大多责任大、权力小,存在着“小马拉大车”的窘境。
“为解决特大镇因缺少规划权、财权、人权、管理权,制约经济社会发展的问题,我们选择了18个人口较多、经济实力较强、服务功能完善、发展潜力较大的镇开展了重点城镇扩权试点,采取直接放权、委托授权和设立派出机构3种方式,赋予特大镇部分县级经济社会管理权。”褚民华说。
胡祖才指出,特大镇改市,不仅仅是行政职能的转变,不能“换汤不换药”,更重要的是要建立清晰的政府与市场的关系,同步创新城市管理模式,做到“小政府、大服务”,提高行政的效率,控制行政成本。
改变“半城市化”状态
“半城市化”是我国特有的现象,也特指农村人口向城市转移过程中的一种不完整的状态。农村人口离开乡村进入城市生活,但是他们在公共服务、基础设施和政策等方面不能享受和城市居民相同的待遇,不能完全融入城市。
“中国特大镇虽然叫镇,但已经具备了中小城市的特征。当前,我国特大镇的一个明显特征是城市建设滞后,‘半城市化’状态明显。”胡祖才说,特大镇的发展、建设、规划应该要以中小城市的标准、品质来提升,尽快补齐短板。
“提升城市品质,必须首先补齐基础设施短板。”广东东莞市虎门镇镇长曲洪淇介绍说,近年来,虎门镇积极完善各项基础设施,建成了体育公园、体育馆、青少年活动中心、实验小学等,对全镇交通进行全面规划,做好道路升级改造;同时,规划建设了一批小公园、小绿地,不断改善生态环境。
位于江苏最南端的盛泽镇目前已具备中小城市的基本形态。近年来,盛泽镇大力推进城市基础设施建设,围绕新城核心定位,积极推进中央商务区、休闲商业中心、五星级酒店、人才公寓、新城景观等重点项目建设,打造“一心、两轴、三代、多片区”的空间结构。
“补齐教育、卫生、文化等公共服务领域的短板也很重要。”胡祖才说,围绕人的全面发展来补短板,是“以人为核心”的城镇化的基本要求。只有完善公共服务,才能加速人这一城市建设发展主体的集聚。
山东省青岛市李哥庄镇位于胶州湾北,地处青岛市半小时经济圈。自2005年成为国家第一批发展改革试点镇以来,李哥庄镇始终以“人的城镇化”为核心,全面实施人口、改革、设施、服务、产业、规划“六大驱动”战略,逐步实现了从“镇”到“城”的转变。
在推进城镇化进程中,李哥庄镇投资近3亿元建成省级规范化标准学校,成立了全国首家镇级民间消防机构,建成启用镇级警务运行管理中心,建成了大沽河文化中心,打造了全省首家镇级数字影院,城市发展环境明显优化。
胡祖才表示,中央层面正在积极谋划政策,以加大支持特大镇的力度。当前,正在加快探索建立中小城市的小城市镇投资基金,其他方面也在研究一些政策。
“总之,我们要建成美丽宜居、有特色的特大镇或者是中小城市。”胡祖才说。
提升活力与质量
“在新常态下,国内外环境都发生了深刻的变化,我们特大镇也要有紧迫感,必须要做大做强特色产业,要走产城融合的路子。”胡祖才说。
胡祖才表示,特大镇的发展和新生中小城市的培育必须要注重发展特色产业,因地制宜提升城市、城镇的生命力、竞争力和吸引力,才能不断聚集人才,实现人才、产业、城市的良性互动,提高特大镇发展质量。
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