人民法治：新《行政诉讼法》具体适用中的六个问题

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北京市高院行政审判庭副庭长刘行cjg鄂东网|xianzhaiwang.cn

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专访北京市高级人民法院行政审判庭副庭长刘行cjg鄂东网|xianzhaiwang.cn

文/萧辉 本刊记者/李强cjg鄂东网|xianzhaiwang.cn

《行政诉讼法》的实施对于助推法治政府建设和维护社会公平正义都发挥着重要作用，但在实施过程中也出现了许多新情况，以致影响了新行政诉讼法的实施效果。如何正确理解和落实新《行政诉讼法》许多带有创新意义的制度和规则，是摆在行政诉讼法律人面前的一项紧迫任务。为此，本刊记者专访了北京市高级人民法院行政审判庭副庭长刘行，以期对这一问题进行深入探讨。cjg鄂东网|xianzhaiwang.cn

记者：刘庭长您好！新《行政诉讼法》已经走过了一周年，新法在实践中发挥了积极作用，但也不可避免地面临着新情况和新问题，请您简单为我们概括一下新法在这一年的时间里所取得的成绩以及存在的问题。cjg鄂东网|xianzhaiwang.cn

刘行：修改后的《行政诉讼法》(以下简称新《行政诉讼法》)确立了许多新制度、新机制，拓展了行政诉讼调整范围，强化了司法的人权保障功能，理论和实务界都对该法的实施效果充满期待。一年来的司法实践证明，新《行政诉讼法》的实施，有效解决了长期困扰行政审判实践的立案难、审理难、执行难等问题，对于保护行政相对人的合法权益、监督行政机关依法行政、协调官民良性互动关系、助推法治政府建设、维护社会公平正义都发挥了非常重要的作用。当然，新《行政诉讼法》实施过程中也出现了许多新情况和新问题，特别是其中一些新制度新机制在与实践的磨合过程中，人们还存在一些模糊的认识和操作上的分歧，影响了新《行政诉讼法》实施的法律效果和社会效果，需要引起足够的重视。如何正确理解和准确落实新《行政诉讼法》许多带有创新意义的规定和规则，充分实现新《行政诉讼法》修改的预期，是摆在行政诉讼法律人群体面前的一项紧迫任务。cjg鄂东网|xianzhaiwang.cn

记者：司法实践中，对某些新制度还存在着模糊的认识和操作上的分歧，导致在一定程度上影响了法律的实施效果。例如行政复议维持双被告的制度设计，作为新《行政诉讼法》的一大亮点，备受社会关注，您认为这一制度的现有问题有哪些？cjg鄂东网|xianzhaiwang.cn

刘行：新《行政诉讼法》实施一年来的实践证明，行政复议维持双被告制度设计这一制度对于有效督促行政复议机关依法履行行政复议职责发挥了巨大的倒逼作用。同时需要注意的是，该制度作为崭新的诉讼程序机制，在实施过程中也出现了一系列问题，其中有实体审查标准的问题，但首当其冲的是复议维持原行为案件的定性及管辖问题。cjg鄂东网|xianzhaiwang.cn

1.复议决定以原行为程序违法为由决定确认违法的性质判断。新《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。因此，行政复议维持双被告制度执行中遇到的第一个问题就是如何判断一个行政复议决定是不是维持了原行政行为。为了解决这个问题，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称新法司法解释)第六条规定，新《行政诉讼法》第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。 新《行政诉讼法》第二十六条第二款规定的复议机关改变原行政行为，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。这个规定解决了实践中大多数行政复议决定是维持还是改变原行政行为的判断问题，但也有一个灰色地带，即行政复议机关以原行政行为程序违法为由决定确认违法的，到底是属于维持还是改变？加之新《行政诉讼法》明确规定行政行为程序轻微违法的，人民法院应当作出确认违法判决。这一立法变化的影响，倒逼行政复议机关相应地也强化了对原行政行为轻微违法的审查强度，行政复议以原行政行为程序违法问题作出确认违法决定的情形变得较为常见。如何确定这样的行政复议决定的性质，是视为维持还是改变，的确有一些困扰。cjg鄂东网|xianzhaiwang.cn

我认为，根据新法司法解释的规定，行政复议决定以程序违法为由决定确认原行政行为违法的，的确不属于该司法解释所明确规定的维持情形，但如果认定为改变，不仅看不出对原行政行为处理结果的改变，也不符合过去司法对这个问题的认知惯例。尽管最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称旧法司法解释)的规定未必全部符合新《行政诉讼法》的规定，但其中与新《行政诉讼法》不相冲突的内容还是司法操作的标准，从该司法解释关于改变原行政行为的解释看，以程序违法为由作出的确认违法复议决定似乎也不属于改变的情形。从不同角度论证，不论是认为改变或维持，两者似乎都有一定的道理。对此，需要立足于新《行政诉讼法》的立法目的和有利于纠纷实质化解的角度加以分析，鉴于行政复议维持双被告制度的确立是新《行政诉讼法》的重要创新之处，在确定到底是改变还是维持的标准时，应当优先适用新《行政诉讼法》及其司法解释的标准。在行政行为的合法性包括法定职责、认定事实、适用法律、执法程序、裁量适当性等主要环节，只要行政复议机关对这些主要环节作出法律上的否定评价，都不宜认定为对原行政行为处理结果的维持，进一步应该推论该行为不属于新法及司法解释规定的复议决定维持的情形，加之新法在确定复议机关被告问题上以督促复议机关严格履行复议职责为立法目的，综合起来考虑，在目前的法律规范框架下，应视为对原行政行为的改变较为适宜。cjg鄂东网|xianzhaiwang.cn

2.复议决定部分维持部分改变的性质认定及其管辖问题。行政复议实践是复杂多样的，同一行政复议决定既有维持的内容，又有改变的内容，这种现象在实践中较为常见，也为认定该行政复议决定的性质以及确定管辖问题带来了一定的困难。cjg鄂东网|xianzhaiwang.cn

我认为，处理这一难题需要考虑两个问题：一是该行政复议决定是一个行政行为还是两个行政行为，是否需要分案处理以便确定管辖。按照新法司法解释第八条的规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。因此，对这类含有维持和改变内容的复议决定，如果按照维持作为确定管辖的标准，则以原行政行为作出机关来确定级别管辖，如果按照改变作为确定管辖的标准，则以复议机关来确定级别管辖，二者在级别管辖上可能是不一致的。对此，我认为，在复杂的行政实践中，行政复议决定有相互关联的两项或两项以上的内容是较为正常的，本身并不构成违法，既有决定维持的内容，又含有决定改变的内容，实质上都是回应申请人对同一原行政行为所提出的复议请求。考虑到不论是维持还是改变的内容，不仅本身相互关联，而且都统一于同一行政复议决定中，因此，原则上应当作为一个案件受理，且由同一法院管辖为宜。同时，鉴于新《行政诉讼法》对行政案件级别管辖问题作出了新的调整，只可以下移上，而不可以上移下，因此，对这类行政复议决定，如果以维持和改变分别确定管辖且存在级别差异的，应当由有管辖权的法院中级别较高的法院管辖为宜。当然，如果行政复议决定本身维持或改变的部分系不相干的内容，或者分案更有利于人民法院公正审理的，也可以根据具体案件情况予以分别审理。

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