2016年乌鲁木齐市农村集体土地征收补偿条例实施方案解读(2)

土地财政问题突出。2012年，地方政府获取2.89万亿的土地转让金收入，相当于地方财政的47%。城市经营性土地由地方政府垄断供应，带来三个问题：地方政府追求高收益，导致高地价，是房价持续、快速上升的原因之一;土地财政推动了地方政府投资冲动，既影响整体的投资效率，也加大了经济的顺周期特征，增加波动性;土地财政导致地方政府债务扩张，带来金融风险。根据审计署2010年的审计报告，很多城市有一半到三分之二的城市建设资金来自于土地出让收入，政府性债务大约有40%要靠土地收益来偿还。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

农民没有充分享受到土地转让和升值的权益。随着城市土地价格的飙升，城市土地与农村土地之间的“剪刀差”越来越大。现有的《土地管理法》规定，农村集体土地的征地补偿标准最高不得超过所占耕地前3年平均产值的30倍。2011年征地补偿约为103元/平，而土地出让均价约为943元/平，这意味着农民在土地收益中所获得的比例不到11%。农民利益没得到有效保障，不仅影响社会稳定，而且抑制农村居民财产性收入增长和转移到城镇居住的能力，不利于农民工市民化和城镇化。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

如何建立城乡统一的建设用地市场mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

《21世纪》：《决定》明确提出，要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这意味着，农村集体建设用地的市场化将迈出重要一步。那么，如何迈好这一步？mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

张晓山：建立城乡统一的建设用地市场，落实农村集体经营性建设用地的各项权利，需要进一步协调中央政府与地方政府之间的利益关系，解决深层次的矛盾和问题，并需要尽快修订相应的法律法规和出台相关的政策措施。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

《决定》中提出，要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”。而《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。那么，《决定》的提法也就意味着对现有法律法规的突破，所以需要尽快修改相应的法律法规和出台相关的政策措施。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

彭文生：三中全会提到的“建立城乡统一的建设用地市场”，我们的理解是允许农村集体建设用地直接入市。具体而言就是，在规划和用途管制下，允许农村集体经营性建设土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。在此基础上，土地租赁、转让、抵押的二级市场也将得到完善。同时，随着农村集体建设用地直接入市，政府征地范围将相应收缩，非公益性用地的划拨供应也将逐步减少直至取消。本质上，土地供应将从单一的政府征地转让转变为包含农村集体土地流转的双轨制供应。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

巴曙松：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这等同于扩大了农村集体建设用地的市场化使用范围，在一定条件下，可以同等参与城镇化过程，实现土地价值的重估。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

对于农村集体所有“经营性用地”，提出“在符合规划和用途管制前提下”流转，这个前置条件从根本上决定了农村经营性用地距离真正意义上的市场化还有一段很长的路要走。按照现行的制度安排，至少要符合土地利用规划、城市发展规划以及产业发展规划，这意味着经营性用地流转的范围实质上是受限的。各地的试点方案中，针对这个限制的解释通常是把流转之后的用途划定为工业、商业和旅游等，对商品房开发依然是禁止的。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

此外，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。这相当于土地市场的去行政化，通过缩小征地范围和减少划拨，从而在征地之外给市场留下更多的空间。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

在农地向非农建设用地的转换环节，目前实行的征地和“土地招拍挂”机制没有改变，只是减少了征地的范围、提高对农民的补偿，这意味着交易环节，地方政府对土地市场的干预仍然较强。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

《21世纪》：《决定》还提出，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。土地增值收益的分配涉及中央与地方、政府与农民、城市与乡村等多方面的关系，如何建立合理的分配机制？mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

巴曙松：建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这意味着在征地环节将会提升农民在土地增值收益中的比重，如果在执行环节中土地增值收益的分配能够改变过去的补偿方式，转向参考土地市场市价补偿，那么将会显著提高农民的收益。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

张晓山：土地增值收益的分配需要政府通过税收的形式来调节收入分配关系。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

首先，现在地方政府获取的国有土地使用权出让金收入实际上是一次性地将未来几十年的土地收益提前透支了，是一种“竭泽而渔”、“寅吃卯粮”的不可持续的敛财方式。未来土地增值收益的分配应该转变方式，将土地收入从一次性透支，改为逐年提取;允许集体建设用地进入土地市场后，可以考虑对国家征收的集体土地以及农村集体建设用地在实现财产权利时征收地产税或物业税，使地方政府和农民集体可逐年获取稳定的收益。同时，还应让享受土地增值收益的农民获得社会保障和就业培训，同时要鼓励农民通过股份的形式或资产管理公司委托代管的形式，让其收益保值增值。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

其次，城郊农民的土地具有区位优势，他们的土地被征收或集体土地进入市场，这部分农民应该得到土地增值收益的合理合法的份额，但不是全部。因为增值收益并不是这部分农民本身劳动创造的，而是地理位置优越形成的。政府应通过税收的形式调节收入分配，使一部分土地增值收益用于广大农区的基础设施建设和社会事业的发展，让那些为全国提供粮食安全、但土地没有开发价值的广大农区也能得到发展。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

而且，要进一步完善农村基层治理机制，使农民获取的土地增值收益的使用能公开透明，防止村干部贪污挪用，损害农民的切身利益。落实《决定》的政策举措，村集体就有可能获取一部分土地改变用途后可观的增值收益。要建立和健全普通农民对村干部行使权力的有效制衡机制，建立农民能享有知情权、参与权和监督权的组织架构，确保普通农民的权益不受损害。

2016年乌鲁木齐市农村集体土地征收补偿条例实施方案解读

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