2016年乌鲁木齐市农村集体土地征收补偿条例实施方案解读(3)

要确立“规划高于所有制”的观念，实行土地用途管制。在符合规划和用途管制前提下，通过全面综合的配套政策措施，具体落实《决定》中关于农村土地制度变革的各项战略举措，协调地方政府与农民之间的利益关系，让农民分享土地的增值收益，最终建立一个政府、企业和农民合作共赢的机制，让土地出让金在农民那里不再是一次性的、短期内变现后的挥霍，在政府那里不再是一次透支几十年的收益，而是保持逐年有稳定增长的收益，让农民能够得到可持续发展的资源回报，政府获得可持续的财政收入。这样的城镇化进程才是以人为本的可持续发展的进程。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

农业用地的确权与流转mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

《21世纪》：除了建设用地的市场化，《决定》就农业用地的确权与流转也提出了一系列改革措施。在此基础上，土地改革才能有效推进和落实。对此，您有何预期？mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

巴曙松：稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。这意味着农村土地在所有权不变和农地农用的条件下，可以更加市场化地经营和流转，以实现规模化和农业现代化，特别是突破性提出赋予承包经营权的抵押和担保功能，这意味着农村耕地的资产和融资功能首次被决策层认可。这是一种认知理念上的跃升。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

对于耕地，既坚持了传统上的集体所有权这一基本前提未变，同时也坚持“农地农用”的基本原则未变，改变的重点集中在耕地经营的方式上，改变的方向是实现农业的规模种植和现代农业。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

彭文生：“确权”是土地流转的基础，其进度将决定农地流转的进展。农地确权的意义可归纳为以下两点：一是明晰产权，将土地和相关权利人长期固化，最大程度地保护农民的利益;二是奠定了农地流转和建立城乡统一的建设用地市场的基础。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

对于三中全会之后推进和落实土地改革的路线图，我们的预期是：mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

短期内，2015年将出台《农村集体土地征收补偿条例》，征地按市价补偿农民，并将被征地农民纳入社保体系。同时，农村建设用地和农用地确权加速推进并在全国铺开。农用地承包经营权流转加快，更多地方将试点农村集体建设用地流转。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

中期来讲，预计2015年全国农村集体建设用地确权完成，2016年农用地承包经营权确权基本完成。在确权完成后，预计全国性的农村集体经营性建设用地流转方案将出台，与之伴随的是缩减政府征地范围。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

长期来讲，农村集体经营性建设用地流转将得到全面推进，对集体非经营性建设用地流转扩大试点。在这个过程中，全国各地农村土地交易市场将逐渐活跃。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

改革带来新的土地红利mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

《21世纪》：土地改革对经济影响深远，牵一发而动全身。任何一项改革都不是一蹴而就的，土地改革也将稳步推进。那么，新一轮土地改革的开启将对经济发展产生怎样的影响？mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

彭文生：首先，新一轮土地改革的开启将改善土地资源配置，提高经济效率。农村土地确权、增加土地流转、建立城乡统一的建设用地市场等改革，有利于土地产权明晰和配置的市场化。而土地配置的市场化将会提高经济效率。一方面，提高农业经营规模和生产效率。另一方面，改变土地在三次产业中的配置方式。未来土地改革的一个可能结果，是农业建设用地市场化，因此城镇土地在工业和商业及住宅之间的配置将改变，可能导致工业用地价格上升，而住宅用地价格下跌，促进工业用地的集约化，提高土地利用效率。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

其次，缩小城乡收入分配差距，提高消费率，尤其是促进农村消费升级。城镇化过程中大量农村土地转化为城镇建设用地，但这一过程中地方政府、工商企业和开发商获得了绝大部分土地收益，农民的土地产权并没有得到有效保障。这是导致我国城乡收入差距不断拉大的重要原因之一。土地改革的相关举措，有利于提高农民在土地收益中的分配比例，提高农民的财产性收入，扭转当前不断扩大的城乡收入差距，促进农村居民的消费。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

再次，土地改革可能导致房地产泡沫破裂。这其中存在两个机制。其一，如果法律允许农村建设用地入市，则目前城镇大量存在的小产权房将可能以极低的代价获得商品房产权，从而大量增加了城镇商品房的供给。其二，建立统一的城乡建设用地市场，引入多元化的城镇建设用地的供应主体，将打破地方政府对城镇土地供应的垄断，增加土地市场的竞争性，抑制土地价格上涨，从而抑制房价上涨。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

土地制度的变革，既打破土地供应的垄断性，又降低储蓄率，结合其他结构型改革措施(包括财税改革，消除金融压抑，以及“单独二胎”政策等都有利于提高消费率，降低储蓄率，从而降低住房的投资性需求)，将加快过去十多年累积的房地产泡沫的破裂。这是我们需要关注的风险，是过去累积的过度扩张后必须付出的代价。推进土地制度和其他结构改革可以避免泡沫吹的更大后再破裂。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

最后，消除土地财政在宏观调控中的顺周期特征。现有土地财政体制下，土地财政相关的收入和支出取决于卖地的数量，而卖地的量和价是顺经济周期的，因此土地财政具有很强的顺周期特征，降低了财政和货币政策逆周期操作的效率。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

土地改革的市场化取向，将打破土地财政的基础。一方面，农村居民在土地出让收入中占比上升。另一方面，地方政府投资无法再依赖于卖地收入。虽然土地交易本身仍然保持其顺周期特征，但土地收入主要归私人部门而非地方政府;由于私人部门储蓄率远高于政府，土地收益中相当部分被私人储蓄起来(土地财政下主要用于政府投资)，因此对总需求的顺周期作用减弱。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

同时，由于地方政府财政与土地交易的关系减弱，土地供应指标(俗称地根)才能与货币供应(俗称银根)一样，真正作为一个宏观调控手段，发挥逆周期的调控作用。土地财政体制下，地方政府的土地供应行为基本上追求收入最大化，在经济高涨时积极卖地，而在经济低谷则囤积土地。只有地方政府的财政行为与土地交易和土地价格不再直接相关的时候，利用土地指标(地根)调控经济的措施才能真正奏效。mCY鄂东网|xianzhaiwang.cn

巴曙松：农村集体经营性建设用地流转将缓解城市土地指标的约束，也有助于提升土地使用的经济效率。从增量角度评估，中国的建设用地占比仍偏低，而集体建设用地的流转则为未来的增量土地开发提供的空间。如能有效完成农村土地流转，将农村集体建设用地转为建设用地，将对缓解北京、上海等发达省市的供地紧张局面有重大意义。

2016年乌鲁木齐市农村集体土地征收补偿条例实施方案解读

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