新常态下中国城乡一体化格局及推进战略(3)

同时，新常态下农民工市民化和融入城市的难度也将逐步加大。一方面，当前需要市民化的农民工规模大，市民化程度低、成本高、难度大。2014年，中国户籍人口城镇化率为36.6%，比常住人口城镇化率低18.2个百分点，这表明全国城镇常住人口中尚有2.48亿农业户籍人口未完全实现市民化。这些农业转移人口的市民化程度2011年只有40%左右。据估算，全国农业转移人口实现市民化的人均公共成本平均约为13万元，其中需要在短期内集中投入的约2.6万元。如果按表2中市民化意愿的平均值51%推算，当前需要解决市民化的农业转移人口存量大约为1.26亿，这样需要短期内集中投入总量将达到3.3万亿元。另一方面，在新常态发展阶段，经济增速减缓将使就业压力加大，并对农民工就业产生重要影响。很明显，农民工就业难题破解和全面融入城市将是一个长期的艰巨过程。zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

(二)“农村病”综合治理刻不容缓zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

近年来，随着城镇化的快速推进，农村人口老龄化、村庄“空心化”、农业劳动力质量退化、农村“三留守”和环境污染等问题日渐突出，形成了“农村病”。zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

1. 人口老龄化。由于大量农村青壮年劳动力到城市打工和安家落户，一些老人留守在农村，导致农村人口老龄化现象严重。2013年，中国乡村60岁以上老龄人口比重为17.1%，65岁以上老龄人口比重为11.2%，分别比城市高4.3个和2.8个百分点。zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

2. 村庄“空心化”。随着城镇化的快速推进，农村人口大批向城镇迁移，使许多村庄人去房空，形成“空心村”。在四川，许多地方农村房屋闲置率已接近40%(杨遂全等，2015).zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

3. 农业劳动力质量退化。大量农村青壮年劳动力外出务工经商，留在农村的大多是老人、妇女和儿童，农业劳动力质量退化严重，中国农业正在成为“老人农业”。zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

4. “三留守”群体庞大。中国农村留守老人和留守妇女均已接近5000万人，留守儿童按第六次全国人口普查数据推算，则达到6102.55万人，占农村全部儿童的37.7%。“三留守”问题已经成为当前农村突出的社会问题。zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

5. 环境污染日趋严重。由于环卫设施严重落后，农村生活垃圾和污水处理率极低，加上过量使用化肥、农药和大量使用农用地膜，农村环境污染日趋严重。如何加强对“农村病”的综合治理，促进城市与农村共同繁荣，已经成为新常态下推进城乡一体化面临的严峻挑战。zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

(三)资源配置亟待实现城乡均衡zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

实现城乡公共资源的均衡配置，是推进城乡一体化的核心内容。近年来，随着新农村建设和城乡一体化的快速推进，各级财政加大了农村公用设施和公共服务投入，农村公共投资的增速明显高于城市公共投资。然而，从人均占有资源看，由于原有基数较低，目前农村地区人均公共投资仍然低于城市，有的甚至相差很大。例如，在医疗卫生方面，目前中国医疗卫生资源的80%左右集中在城市，尤其是先进的医疗技术、设备和优秀人才高度集中在城市大医院，而农村医疗卫生设施落后，医疗技术人才缺乏，且普遍存在年龄老化、专业水平低的情况。自2007年以来，农村人均卫生费用获得了快速增长，其相当于城市人均卫生费用的比例显著提高，但2013年该比例也只有39.4%。因此，要实现城乡公共资源的均衡配置，今后仍有很长的路要走。在新常态下，公共资源配置需要继续坚持向农村倾斜，依靠增量调整，促进存量相对均衡。这里所讲的城乡公共资源均衡配置只是一种相对均衡而不是绝对均衡。一方面，随着城镇化的快速推进，农村常住人口将逐渐减少，农村基础设施和公共服务建设需要考虑到人口迁移因素，公共服务设施布局要与未来城乡人口分布格局相适应；另一方面，有相当部分农村人口虽然居住在农村，却在城市进行公共服务消费，尤其是教育文化、医疗卫生等方面的公共服务，因而农村基础设施和公共服务建设还应考虑到农村居民在城市消费的情况。zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

(四)城乡二元体制急需加快并轨zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

城乡二元结构是制约城乡一体化的主要障碍。近年来，虽然各级政府在破解城乡二元结构方面做出了很大努力，但至今为止，在户籍制度、土地管理、劳动就业、公共服务、社会保障、社会治理等诸多领域，城乡分割的二元体制依然根深蒂固。在户籍制度方面，一些地方虽然取消了农业户口和非农业户口的划分，但不同性质户口上原有的权益并未统一，仍须加以标识区分，城乡户籍一元化改革有名无实。在土地管理方面，中国长期实行城乡有别的建设用地使用制度，受现有法律的限制，农村集体建设用地不能入市流转，与国有建设用地不同权、不同价，二者处于不平等的地位。在社会保障方面，城乡居民社会保障双轨运行、差距较大，城乡接轨和跨区域转移接续任务十分艰巨。在新常态下，全面推进城乡一体化不仅需要实现城乡各项体制的全面并轨，变城乡二元分治为城乡并轨同治；而且要解决区域间社会保障的转移接续问题，加快全国统筹的力度，推进全国基本公共服务均等化和社会保障一体化进程。显然，由于地区间发展差异较大，要实现各项体制的城乡和全国并轨，需要中央加大对农村和落后地区的转移支付力度。而随着中国经济由高速增长转变为中高速增长，的增长速度也将逐步放慢，在这种情况下中央和落后地区将面临较大的财政压力。zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

三、新常态下推进城乡一体化的总体战略zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

当前，中国已经进入全面推进城乡一体化的新阶段。在新常态下，全面推进城乡一体化需要采取系统集成的一揽子方案，而不能采取零敲碎打的办法。为此，必须全面深化城乡综合配套改革，建立并完善城乡统一的户籍登记制度、土地管理制度、就业管理制度、社会保障制度以及公共服务体系和社会治理体系，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置，实现城乡居民生活质量的等值化，使城乡居民能够享受等值的生活水准和生活品质。可以说，建立城乡统一的“四项制度”和“两大体系”，是全面推进城乡一体化的根本保障。zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

(一)建立城乡统一的户籍登记制度zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

城乡二元户籍制度是造成城乡二元结构的重要制度基础。近年来，按照党中央、国务院的统一部署，各地加快了户籍制度改革的步伐，相继取消了农业户口和非农业户口的划分，并不同程度地放宽了农村人口落户城镇的政策，绝大部分省份都建立了居住证制度和城乡统一的户籍登记制度。但是，总的来看，目前户籍制度改革仍停留在放开户籍层面，并未触及深层次的社会福利制度改革，各项相关配套制度改革严重滞后。在新常态下，必须进一步深化户籍制度改革，建立并完善城乡统一的户籍登记制度，为消除城乡二元结构、促进城乡一体化提供制度保障。

新常态下中国城乡一体化格局及推进战略