新常态下中国城乡一体化格局及推进战略(4)

1. 明确户籍制度改革的方向。户籍制度改革，就是要打破城乡分割，按照常住居住地登记户口，实行城乡统一的户籍登记制度，同时剥离户籍中内含的各种福利，还原户籍的本来面目。户籍制度改革的关键是户籍内含各种权利和福利制度的综合配套改革，户籍制度改革只是“标”，而其内含各种权利和福利制度的改革才是“本”。户籍制度改革必须标本兼治，其目标不是消除户籍制度，而是剥离户籍内含的各种权利和福利，取消城乡居民的身份差别，建立城乡统一的户籍登记制度，实现公民身份和权利的平等。当前，各地户籍制度改革大多把着力点放在户口迁移政策的调整即放宽落户条件上，而对综合配套改革没有引起足够的重视。多数城市都把有合法稳定职业和收入来源等作为落户的基本条件，一些特大城市则采取积分落户办法，甚至把年龄、学历、职称、投资、纳税、信用等作为落户条件，带有明显的歧视性质。显然，这些做法沿袭了过去放宽落户条件的思路，并非户籍制度改革的终极目标，而只能是一种中短期的过渡性目标。从长远来看，户籍制度改革的最终目标只能是按照常住居住地登记户口这一唯一标准，实行城乡统一的户籍登记制度。zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

2. 采取双管齐下的推进策略。推进户籍制度及其相关配套改革是一项长期的艰巨任务。从目前的情况看，中国户籍制度改革应实行长短结合，采取双管齐下的推进策略。所谓“双管齐下”，就是一方面，按照现有的放宽落户条件的思路，实行存量优先、分类推进，逐步解决有条件(例如有合法稳定住所和合法稳定职业)的常住农业转移人口落户城镇的问题；另一方面，通过剥离现有户籍内含的各种福利，逐步建立均等化的基本公共服务体系以及城乡统一的社会保障制度、就业管理制度、土地管理制度和社会治理体系，以常住人口登记为依据，实现基本公共服务的常住人口全覆盖。前者实质上是一种户籍政策调整，后者才是真正意义上的户籍制度改革。因此，从根本上讲，户籍制度改革最终能否成功，关键在于能否建立均等化的基本公共服务体系和城乡一体的体制机制。zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

(二)建立城乡统一的土地管理制度zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

长期以来，中国实行的是城乡二元土地管理制度。这种城乡二元体制导致了城乡土地市场的分割和地政管理的分治，严重影响了城乡一体化进程。全面推进城乡一体化，必须打破这种二元管理体制，从根本上消除土地制度障碍，建立城乡统一的土地管理制度和土地市场，严格、规范土地管理秩序。zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

1. 健全土地统一登记制度。实行统一的土地权属登记，以法定形式明确土地使用权的归属和土地的用途，是建立城乡统一的土地管理制度的基础。①明确土地行政主管部门为唯一的土地权属登记机构，对城乡土地进行统一确权、登记和颁证。②统一土地登记标准。无论城镇国有土地还是农村集体土地，无论耕地、林地、草地还是非农建设用地，都要纳入统一的土地登记体系，发放统一的土地登记簿和权利证书，建立城乡统一的土地登记信息系统。③以土地为核心，把过去分散在国土、城建、农业、林业、水产等部门的职能统筹起来，对土地及地上附着物和海域等不动产进行统一登记颁证，建立并完善不动产统一登记制度。zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

2. 实行城乡地政统一管理。①加强地籍调查。结合土地调查，以“权属合法、界址清楚、面积准确”为原则，以农村地籍调查尤其是农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查为重点，全面摸清城乡每一宗土地的利用类型、面积、权属、界址等状况。②建立统一的地籍信息中心。在地籍调查的基础上，整合各部门人力、设备、信息等资源以及城乡土地图形数据和属性数据，建立城乡统一、全国联网的地籍信息中心，向全社会开放，实现资源共享。③建立统一的土地统计制度。由土地行政主管部门和统计部门负责，建立城乡统一的土地分类标准、统计口径和指标体系，统一发布土地数据，改变目前有关土地统计数字不实、不准的状况。④对城乡地政实行统一管理。土地的地政管理权限不能分散，更不能以城乡差别、权属性质和土地上附着物的不同作为“分治”的依据。城乡地政业务应依法由土地行政主管部门实行统一管理，国有林地、草地和农业用地也只能由土地行政主管部门代表国务院颁发土地使用证，只是其土地使用的类型不同而已。zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

3. 建立城乡统一的土地市场。①统一城乡建设用地制度。尽快修订《土地管理法》、《物权法》、《担保法》、《城市管理法》等相关法律，对妨碍农村集体经营性建设用地同等入市的条文进行修改，加快建立统一、规范的建设用地制度。对《宪法》第十条中“城市的土地属于国家所有”的规定，也应根据新形势加以修订。②规范集体经营性建设用地流转。在积极开展试点的基础上，尽快探索建立农村集体经营性建设用地使用权流转制度，对流转主体、流转条件、流转形式、收益分配、交易规则、土地用途等进行规范，为农村集体经营性建设用地同等入市创造条件。“小产权房”因不符合规划和用途管制，目前建设、销售和购买均不受法律保护，应尽快研究制定分类政策措施，提出“小产权房”的具体处置办法。③切实保障农民宅基地用益物权。宅基地是农村集体建设用地的主体，因属于非经营性建设用地，目前暂未纳入同等入市的范围。但是，从长远看，应进一步放开宅基地流转限制，逐步将农民宅基地纳入城乡统一的建设用地市场。④建立城乡统一的土地交易平台。在确权登记发证的基础上，将农民承包地、集体建设用地、宅基地、林地等的使用权纳入统一的土地交易平台，规范交易程序，促进农村集体土地合理有序流转。zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

(三)建立城乡统一的就业管理制度zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

建立城乡统一的劳动力市场和就业管理制度，是促进城乡一体化的重要保障。近年来，各地在推进城乡就业一体化方面取得了显著成效，农民工就业歧视问题已得到初步解决。但是，劳动力市场的城乡分割状况至今仍未根本消除，城乡就业不平等问题依然突出。为此，必须深化劳动就业制度改革，促进城乡之间、区域之间劳动力自由流动，彻底消除对农民工的各种就业限制和歧视，以促进城乡平等充分就业为目标，建立城乡统一的就业失业登记制度和均等的公共就业创业服务体系，推动形成平等竞争、规范有序、城乡一体的劳动力市场。zSD鄂东网|xianzhaiwang.cn

1. 消除影响城乡平等就业的一切障碍。进一步深化体制改革，彻底消除影响城乡平等就业的一切障碍，尤其是对农民工的各种就业限制。要在法律上明文禁止各种形式的对农民工的就业歧视，赋予和保障农民工与城镇原居民同等的就业权益，依法保障农民工与城镇原居民同工同酬和同等福利待遇，建立并完善城乡平等的一体化就业政策体系，包括就业机会、创业支持、职业培训、劳动保护和就业管理等方面的政策。

新常态下中国城乡一体化格局及推进战略